BVerwGE 77, 268

Diese Entscheidung wurde von mir aufgenommen, weil hier in sehr anschaulicher Weise vom BVerwG geprüft wird, ob eine Maßnahme ein Verwaltungsakt ist. Schon fast Klausurmäßig wird hier geprüft – für Studenten ideal um die Feststellung des Verwaltungsaktes zu üben.

Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, 7. Senat vom 20.05.1987 (BVerwG 7 C 83/84)

  1. Die Erstattung von Rechtsanwaltskosten nach VwVfG § 80 ist nicht durch allgemeine Leistungsklage, sondern durch eine auf den Ausspruch der Erstattungspflicht gerichtete Verpflichtungsklage geltend zu machen.
  2. Eintragungen in das Verkehrszentralregister sind keine Verwaltungsakte. Auch bei einem erfolgreichen Antrag auf Entfernung fehlerhaften Eintragungen kann deshalb die Erstattung von Rechtsanwaltskosten nicht verlangt werden.

Sachverhalt:

Die Beteiligten streiten über die Erstattung von Rechtsanwaltskosten, die dem Kläger anläßlich eines erfolgreichen Antrags, eine Eintragung im Verkehrszentralregister zu entfernen, entstanden sind. Der beigeladene Landkreis hatte gegen den Kläger wegen eines Verstoßes gegen verkehrsrechtliche Vorschriften einen Bußgeldbescheid erlassen und dies dem Kraftfahrt-Bundesamt noch vor Rechtskraft mitgeteilt. Dieses nahm eine entsprechende Eintragung vor. Der Kläger wurde später vom Amtsgericht freigesprochen. Nachdem er von der Eintragung im Verkehrszentralregister erfahren hatte, erhob er durch seinen Prozeßbevollmächtigten beim Kraftfahrt-Bundesamt „Widerspruch“ und beantragte, die Eintragung zu löschen, der Staatskasse die Kosten des Widerspruchsverfahrens aufzuerlegen und die entstandenen Anwaltskosten in Höhe 144,09 DM zuzüglich 4 % Zinsen als erstattungsfähig festzusetzen. Nach entsprechender Rückfrage entfernte das Kraftfahrt-Bundesamt auf Aufforderung des Beigeladenen die Eintragung und teilte dies dem Kläger mit. Eine Kostenerstattung lehnte es ab, weil es die Angelegenheit nicht fehlerhaft bearbeitet habe; es bleibe dem Kläger freigestellt, sich an den Beigeladenen zu halten.
Die Klage, mit der der Kläger die Verurteilung der beklagten Bundesrepublik Deutschland zur Zahlung der geltend gemachten Anwaltskosten begehrt, hatte in beiden Instanzen Erfolg. In den Entscheidungsgründen des Berufungsurteils heißt es: Die Leistungsklage sei nach § 80 Abs. 1 Satz 1 VwVfG begründet. Der gegen die fehlerhafte Eintragung eingelegte Rechtsbehelf müsse als Widerspruch gelten. Die Erfassung im Verkehrszentralregister sei ein feststellender Verwaltungsakt, der die Merkmale des § 35 Satz 1 VwVfG erfülle. Es handele sich um eine hoheitliche Maßnahme mit Außenwirkung. Bereits die Sammlung der mitgeteilten erfassungsfähigen Vorgänge äußere für den betroffenen Kraftfahrer rechtliche Wirkungen, weil durch die Summe der Eintragungen mosaikartig ein bestimmtes Bild des für die Verkehrssicherheit bedeutsamen Verhaltens entstehe. Die Rechtswirkungen der Eintragung entfalteten sich nicht erst mit einer späteren Erteilung von Auskünften an andere Stellen, sondern würden dadurch nur aktualisiert. Der Erfassungsvorgang habe auch Regelungscharakter mit unmittelbarer Wirkung nach außen, weil der betroffene Kraftfahrer sonst in seinem Rechtsschutz entscheidend geschmälert würde. Der Eintragung komme unmittelbare Tatbestandswirkung für die Erteilung, Entziehung oder Beschränkung verkehrsrechtlicher Erlaubnisse zu. Zudem werde die Stellung des einzelnen als Persönlichkeit mit eigenem sozialen Wertanspruch und mit dem Recht auf freie Selbstbestimmung, auf private Lebensgestaltung und selbstverantwortliche Entfaltung schon durch die Speicherung individualisierter personenbezogener Daten unmittelbar beeinträchtigt. Daher sei das Kraftfahrt-Bundesamt auch verfassungsrechtlich gehalten, die Rechtmäßigkeit einer Eintragung zu überprüfen.

Gegen dieses Urteil hat die Beklagte die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt, mit der sie die Abweisung der Klage begehrt. Sie rügt die Verletzung des § 80 Abs. 1 VwVfG und führt hierzu aus:
Die Eintragung in das Verkehrszentralregister sei kein Verwaltungsakt. Sie habe weder Regelungsqualität noch komme ihr unmittelbare Rechtswirkung im Außenverhältnis zu. Das Berufungsgericht verkenne die für die Eintragung maßgebenden Vorschriften der §§ 13 ff. StVZO . Danach sei dem Kraftfahrt- Bundesamt eine Rechtmäßigkeitsprüfung vor Eintragung der mitgeteilten Entscheidungen nicht gestattet; es habe lediglich festzustellen, ob die Mitteilungen vollständig und die Entscheidungen ihrer Art nach eintragungsfähig seien. Bei einer Kontrolle der Rechtmäßigkeit käme im übrigen die Arbeit des Amtes bei im Monat durchschnittlich 180 000 zu registrierenden Vorgängen praktisch zum Erliegen. Dem Verordnunggeber könne nicht unterstellt werden, daß er etwas praktisch Undurchführbares habe normieren wollen. Der Umstand, daß die im Verkehrszentralregister enthaltenen Eintragungen die tatsächliche Grundlage für Entscheidungen von Behörden und Gerichten sein könnten, verleihe ihnen noch keine Regelungsqualität; erst die Entscheidungen selbst stellten Regelungen und damit Verwaltungsakte dar. Eine Tatbestandswirkung für die Entscheidungen anderer Stellen komme den Eintragungen schon deshalb nicht zu, weil solche Folgen nur von wirksamen Rechtsakten ausgehen könnten. Die Eintragungen würden aber mangels Bekanntgabe im Außenverhältnis gerade nicht wirksam. Bei einer Qualifizierung als Verwaltungsakt müßten überdies die Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes über die Anhörung, das Recht auf Akteneinsicht, die Begründungspflicht und die Bekanntgabe beachtet werden. Dies stellte das Kraftfahrt-Bundesamt vor praktisch unlösbare Schwierigkeiten.
Der Kläger ist der Revision entgegengetreten und verteidigt das angefochtene Urteil. Der Beigeladene hat sich nicht geäußert.

Aus den Gründen:
Die Revision ist begründet. Das Berufungsurteil verletzt die §§ 35 Satz 1 und 80 VwVfG . Der Kläger hat keinen Anspruch auf die beantragte Kostenerstattung; seine Klage ist deshalb abzuweisen.
Voraussetzung für den geltend gemachten, das isolierte Widerspruchsverfahren betreffenden Anspruch ist nach § 80 VwVfG , daß drei in Form eines Verwaltungsakts ergehende und erforderlichenfalls durch Verpflichtungsklage zu erstreitende Entscheidungen der Widerspruchsbehörde (oder der dem Widerspruch abhelfenden Behörde) ergangen sind, nämlich – erstens – eine Kostenentscheidung zugunsten des Widerspruchsführers (vgl. § 80 Abs. 3 Satz 1 VwVfG in Verbindung mit §§ 72 , 73 Abs.3 Satz 2 VwGO ), – zweitens – ein in dieser Kostenentscheidung enthaltener Ausspruch, daß die Zuziehung eines Rechtsanwalts oder sonstigen Bevollmächtigten notwendig war ( § 80 Abs. 3 Satz 2 in Verbindung mit Abs. 2 VwVfG ) und schließlich – drittens – die Festsetzung der zu erstattenden Aufwendungen gem. § 80 Abs. 3 Satz 1 VwVfG (vgl. BVerwGE 62, 296). Mit seinem auf dieses Klageziel gerichteten Begehren kann der Kläger aber schon deshalb keinen Erfolg haben, weil entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts ein Vorverfahren im Sinne von § 80 VwVfG nicht stattgefunden hat. Dabei braucht der Senat nicht die Frage zu beantworten, ob eine Kostenerstattung auch dann in Betracht kommt, wenn der gegen eine bestimmte Verwaltungsmaßnahme eingelegte „Widerspruch“ zwar nicht statthaft ist, die Behörde aber gleichwohl ein Widerspruchsverfahren durchgeführt und mit einem für den Widerspruchsführer erfolgreichen Abhilfe- oder Widerspruchsbescheid beendet hat (vgl. dazu einerseits Urteil vom 14. Januar 1983 – BVerwG 8 C 80.80 – NVwZ 1983, 544 und andererseits Beschluß vom 7. Februar 1983 – BVerwG 7 B 216.81 – NVwZ 1983, 345). Denn im vorliegenden Verfahren hat das Kraftfahrt-Bundesamt, wie die Akten ergeben, ersichtlich kein Widerspruchsverfahren durchgeführt, sondern unter Hinweis auf die Verantwortung des Beigeladenen eine förmliche Entscheidung gegenüber dem Kläger gerade abgelehnt. Es ist auch zu Recht so verfahren, weil die Erfassung und Eintragung von Entscheidungen im Verkehrszentralregister nach § 13 StVZO kein Verwaltungsakt und somit der Rechtsbehelf des Widerspruchs nicht gegeben ist ( §§ 68 , 42 VwGO ).

Nach der gesetzlichen Definition in § 35 Satz 1 VwVfG ist Verwaltungsakt jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalles auf dem Gebiet des öffentlichen Rechtes trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Die Erfassung und Eintragung im Verkehrszentralregister ist weder eine „Regelung“ noch eine Maßnahme mit unmittelbarer Rechtswirkung nach außen.

Eine „Regelung“ ist dann anzunehmen, wenn die Maßnahme der Behörde darauf gerichtet ist, eine verbindliche Rechtsfolge zu setzen, d.h. wenn Rechte des Betroffenen unmittelbar begründet, geändert, aufgehoben, mit bindender Wirkung festgestellt oder verneint werden (vgl. statt vieler BVerwGE 55, 280 /285 und Wolff/Bachof, Verwaltungsrecht I, 9. Aufl. 1974, S. 380 f., jeweils mit weiteren Nachweisen). Die Eintragung im Verkehrszentralregister löst in diesem Sinne keine unmittelbaren Rechtsfolgen für den Verkehrsteilnehmer aus. Mit der Erfassung und Sammlung der nach den §§ 28 , 28 a StVG i.V.m. § 13 StVZO einzutragenden Entscheidungen der Verwaltungsbehörden und Gerichte wird lediglich eine Tatsachengrundlage zur Vorbereitung neuerlicher Entscheidungen dieser Stellen geschaffen.

Im einzelnen ergibt sich das aus den folgenden Erwägungen:
Das Oberverwaltungsgericht sieht ein Regelungselement bereits in dem Umstand, daß dem Realakt der Eintragung die bewertende Entscheidung des Kraftfahrt-Bundesamtes vorausgehe, ob es sich um einen erfassungsfähigen Vorgang handelt. Dieser Ausgangsüberlegung kann schon im Ansatz nicht gefolgt werden, weil Verwaltungshandeln häufig rechtlich determiniert ist und die einer Maßnahme vorausgehende Prüfung der Rechtslage noch nichts über deren Einordnung in den Katalog der Handlungsformen aussagt. Abgesehen davon hat das Kraftfahrt-Bundesamt hier ohnehin nur eine eingeschränkte Prüfungsbefugnis. Welche Entscheidungen in das Verkehrszentralregister einzutragen sind, regelt abschließend die auf § 28 StVG beruhende Vorschrift des § 13 StVZO . Ob deren Voraussetzungen gegeben sind, entscheidet die Behörde, die gemäß § 13 b Abs. 2 StVZO zur Mitteilung der Entscheidungen verpflichtet ist. Das Kraftfahrt-Bundesamt muß grundsätzlich die ihm zugehenden Mitteilungen in das Register aufnehmen (vgl. § 13 b Abs. 1 Satz 1 StVZO ). Insbesondere darf es weder die Tatsache des Erlasses noch die Unanfechtbarkeit oder gar die inhaltliche Richtigkeit der mitgeteilten Entscheidungen überprüfen. Die Nachprüfung beschränkt sich, wie der Beklagte zutreffend hervorhebt, auf eine Kontrolle der formalen Eintragungsvoraussetzungen, also z.B. darauf, ob es sich überhaupt um eine im Katalog des § 13 StVZO aufgeführte erfassungsfähige Entscheidung handelt, ob ein Rechts- oder Bestandskraftvermerk vorhanden ist, ob die Angaben zur Person vollständig sind u.ä. mehr. Aus einer Kontrolltätigkeit dieser Art läßt sich nicht der Schluß ableiten, daß dadurch eine auf die Rechtsfolge der Erfassung gerichtete verbindliche und durch Eintragung vollzogene Entscheidung getroffen wird.

Die Eintragung ihrerseits erzeugt ebenfalls keine unmittelbaren Rechtswirkungen. Das Verkehrszentralregister wurde als zentrale Sammel- und Auskunftsstelle über verkehrsrechtliche Entscheidungen und sonst erhebliche Vorgänge auf dem Gebiet des Straßenverkehrsrechtes geschaffen, um den in § 30 Abs. 2 Satz 1 StVG genannten Stellen die notwendigen Informationen zur Erfüllung ihrer im Absatz 1 dieser Vorschrift angeführten Aufgaben liefern zu können (vgl. BVerwGE 51, 359 /368 f.). Beispielhaft sei auf die Bestimmung des § 13 c Satz 1 StVZO hingewiesen, nach der u.a. vor Erteilung einer Fahrerlaubnis die Verwaltungsbehörde beim Kraftfahrt-Bundesamt anzufragen hat, ob Nachteiliges über den Antragsteller bekannt ist. Mit der zentralen Registrierung dieser Informationen wird die Arbeit der nach § 30 StVG auskunftsberechtigten und der nach § 30 a StVG in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 28. Januar 1987 (BGBl. I S. 486) abrufberechtigten Stellen lediglich in tatsächlicher Hinsicht erleichtert. Rechtsfolgen können sich erst aus den Entscheidungen ergeben, die diese Stellen, wenn auch möglicherweise gestützt auf das Ergebnis der eingeholten Auskünfte, in eigener Verantwortung treffen. Das gilt auch für das im Berufungsurteil erwähnte, in der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zu § 15 b StVZO (VkBl. 1974, 38) näher geregelte sogenannte Punktesystem. Das Kraftfahrt-Bundesamt hat aufgrund der erfaßten Entscheidungen den Punktestand eines Kraftfahrzeugführers zu ermitteln und von bestimmten Schwellenwerten an die zuständigen Straßenverkehrsbehörden davon zu unterrichten. Erst diese Behörden entscheiden, ob und gegebenenfalls welche Maßnahmen gegen den Fahrerlaubnisinhaber zu ergreifen sind; dabei müssen sie auch die Richtigkeit der Punktewertung eigenständig überprüfen.

Ferner kommt der Eintragung ins Verkehrszentralregister keine Tatbestandswirkung in dem Sinne zu, daß Behörden und Gerichte an den vom Kraftfahrt-Bundesamt mitgeteilten Inhalt der Entscheidungen gebunden wären. Eine solche Wirkung kann nur von den erfaßten Entscheidungen selbst ausgehen. Deshalb dürfen sich jene Stellen im Zweifel auch nicht auf die Auskünfte allein verlassen, sondern müssen die Akten über die den Eintragungen zugrundeliegenden Entscheidungen beiziehen (vgl. dazu § 30 Abs. 2 Satz 2 StVG ). Auch der Hinweis des Berufungsgerichts auf die Einschränkung der Verwertbarkeit ( § 30 Abs. 1 StVG ) und die Tilgungsregelung des § 29 StVG i.V.m. § 13 a StVZO führt nicht weiter; diese Vorschriften finden ihre Rechtfertigung ebenfalls erst durch die von der erfaßten Entscheidung ausgehenden Wirkungen für künftige Maßnahmen und nicht durch die Tatsache der Eintragung als solche.

Auch der vom Oberverwaltungsgericht hervorgehobene Gesichtspunkt des Datenschutzes ist nicht geeignet, der Erfassung Regelungscharakter zu verleihen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 65, 1 /41 ff.) schützt das allgemeine Persönlichkeitsrecht ( Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG ) den einzelnen gegen unbegrenzte Erhebung, Speicherung, Verwendung und Weitergabe seiner persönlichen Daten (Recht auf informationelle Selbstbestimmung). In diese Rechtsstellung greift die Erfassung der in § 13 StVZO genannten Entscheidungen und Vorgänge zwar ein mit der Folge, daß die maßgebenden gesetzlichen Grundlagen den vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten materiell- und verfahrensrechtlichen Anforderungen genügen müssen. Das Bestehen solcher verfassungsrechtlichen Bindungen ändert aber nichts daran, daß mit der Eintragung nichts im Sinne einer verbindlichen Rechtsfolge geregelt wird. Auch sonst kennt die Rechtsordnung zahlreiche Fälle, in denen durch schlichtes Verwaltungshandeln in Grundrechtsbereiche eingegriffen wird.

Aus dem zum Begriffsmerkmal der Regelung Ausgeführten folgt gleichzeitig, daß es der Eintragung auch an dem von § 35 Satz 1 VwVfG geforderten weiteren Merkmal der unmittelbaren Außenwirkung fehlt. Das Verkehrszentralregister ist eine Einrichtung für die auskunfts- oder abrufberechtigten Stellen der öffentlichen Verwaltung, d.h. die Tätigkeit des Kraftfahrt-Bundesamtes ist insoweit nicht darauf gerichtet, in die individuelle Rechtssphäre des Bürgers einzugreifen.
Die vorangegangenen Überlegungen werden durch die im StVG und in der StVZO geregelte konkrete Ausgestaltung des Erfassungs- und Eintragungsverfahrens bestätigt. Die maßgebenden Vorschriften enthalten keinen Hinweis darauf, daß die meldepflichtigen Stellen und das Kraftfahrt-Bundesamt die Anforderungen einzuhalten hätten, die nach dem VwVfG an ein Verwaltungsverfahren zu stellen sind, das auf den Erlaß eines Verwaltungsaktes gerichtet ist ( § 9 VwVfG ). Im Gegenteil, das Verfahren würde bei einer Zahl von nahezu 10 000 pro Arbeitstag eingehenden Meldungen praktisch undurchführbar, wenn die Betroffenen vor der Eintragung angehört und ihnen auf Verlangen Akteneinsicht gewährt werden müßte ( §§ 28 , 29 VwVfG ), wenn ihnen ferner die Tatsache der Eintragung mit Begründung und Rechtsmittelbelehrung bekanntzugeben wäre ( §§ 39 , 41 VwVfG und § 56 VwGO ). Gerade wegen der mit dieser Verfahrensweise verbundenen großen Schwierigkeiten im praktischen Verwaltungsvollzug hätte es für den Gesetz- und Verordnunggeber nahegelegen, spezielle, die allgemeinen Regeln ergänzende Verfahrensanforderungen zu erlassen, sofern er die Eintragung als Verwaltungsakt hätte ausgestalten wollen. Das gilt insbesondere für die Bekanntgabe der Eintragung der Betroffenen, die bei unterstellter Annahme eines Verwaltungsakts für deren Wirksamkeit notwendig wäre. Diese und andere aus der Einordnung als Verwaltungsakt zwingend folgende rechtliche Konsequenzen (z.B. Bestandskraft, aufschiebende Wirkung von Rechtsmitteln, vorläufiger Rechtsschutz nach Maßgabe des § 80 VwGO ) machen deutlich, daß das hier zu beurteilende Eintragungsverfahren nicht auf die besondere Handlungsform des Verwaltungsaktes zugeschnitten ist.
Schließlich ist das vom Berufungsgericht angeführte Argument, die Eintragung müsse zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes als Verwaltungsakt angesehen werden, nicht stichhaltig. Unter der Geltung des Art. 19 Abs. 4 GG und der verwaltungsgerichtlichen Generalklausel ( § 40 VwGO ) ist die Möglichkeit, vor Gericht Rechtsschutz gegen hoheitliche Maßnahmen zu suchen, nicht von der Rechtsnatur der angegriffenen Maßnahme und damit nicht von der zur Verfügung stehenden Klageart, sondern allein davon abhängig, ob sich der Betroffene auf eine Verletzung eigener Rechtspositionen berufen kann (vgl. BVerwGE 60, 144 /148 m.w.N.). Unter diesen Voraussetzungen kann ein Betroffener, z.B. im Wege der allgemeinen Leistungs-, Unterlassungs- oder der Feststellungsklage, auch gegen eine hoheitliche Maßnahme ohne Verwaltungscharakter vorgehen. Ob solche Klagen gegenüber fehlerhaften Eintragungen im Verkehrszentralregister in Betracht kommen, etwa unter dem Gesichtspunkt eines Eingriffs in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung, braucht aus Anlaß dieses Rechtsstreits nicht entschieden zu werden. Ebenso kann die Frage offenbleiben, ob die Entscheidung des Kraftfahrt-Bundesamtes oder der sonst für die Tilgungsanordnung zuständigen Behörde (vgl. § 13 a Abs. 4 StVZO ), mit der ein Antrag auf Entfernung einer Eintragung abgelehnt wird, ein Verwaltungsakt ist (so OVG Lüneburg, NJW 1979, 563; zur Tilgung eines Strafvermerks im Strafregister vgl. auch das Urteil des Senats vom 27. Mai 1960 – BVerwG 7 C 150.59 – DÖV 1960, 716 und den Beschluß des Senats vom 14. Juli 1960 – BVerwG 7 C 95.58 – DVBl. 1960, 779). Jedenfalls ist gegen die Verwertung unrichtiger Eintragungen in derselben Weise ausreichender Rechtsschutz gegeben wie sonst gegenüber der Heranziehung fehlerhafter Entscheidungsgrundlagen in gerichtlichen oder behördlichen Verfahren. Der Betroffene kann schon vor Ergehen der Entscheidung, etwa im Rahmen der Anhörung, auf eine Nichtberücksichtigung der Eintragung hinwirken oder, wenn dies ohne Erfolg bleibt, diesen Fehler im Rahmen des förmlichen Rechtsbehelfs gegen die ergangene Entscheidung rügen. Gerade weil die Eintragung in das Verkehrszentralregister keine Tatbestandswirkung besitzt, sind Gerichte und Behörden verpflichtet, solchen Rügen nachzugehen und fehlerhafte Eintragungen gegebenenfalls unberücksichtigt zu lassen.

Auf eine andere Rechtsgrundlage als die Vorschrift des hier nicht einschlägigen § 80 VwVfG kann der Kläger seinen Anspruch nicht stützen. Das Bundesverwaltungsgericht vertritt in ständiger Rechtsprechung die Auffassung, daß § 80 VwVfG die Kostenerstattung im isolierten Widerspruchsverfahren abschließend regelt und eine entsprechende Anwendung dieser Vorschrift oder der Kostenregeln der §§ 154 ff. VwGO nicht zulässig ist (BVerwGE 62, 201 /204 f. und 70, 58/61 ff.; Urteil vom 10. Juni 1981 – BVerwG 8 C 29.80 – Buchholz 316 § 80 VwVfG Nr. 6). An dieser Rechtsprechung, der sich der erkennende Senat angeschlossen hat (vgl. Urteil vom 23. Februar 1982 – BVerwG 7 C 72.79 – NJW 1982, 1827 /1828), ist festzuhalten. Die dort angestellten Erwägungen gelten erst recht, wenn es wie im vorliegenden Fall nicht einmal zur Durchführung eines Widerspruchsverfahrens gekommen ist, sondern die Erstattung von Rechtsanwaltskosten verlangt wird, die anläßlich eines sonstigen behördlichen Verfahrens entstanden sind.

Schreibe einen Kommentar