Die Gefahrenlagen im Polizei- und Ordnungsrecht

Wenn es im Studienalltag um das Polizei- und Ordnungsrecht geht, dann im Regelfall um einen Einstieg: Vordergründig zwar im Polizeirecht angesiedelt, läuft es letztlich dann doch auf Verwaltungsrecht AT hinaus. Schwerpunkt ist dann, selbst in grossen Übungen, die Anwendung eines Tatbestandes (meistens die Generalklausel), der dann auch erfüllt sein muss damit man zu den eigentlichen Problemen im Verwaltungsrecht vordringen kann.

Naturgemäß liegt somit letztlich das Kerngebiet bei zwei Fragen: Liegt eine Gefahr vor und wurde der richtige Adressat (Thema: Störer) ausgewählt. Hier schreibe ich erstmal was zur Gefahrenlage, später dann etwas zu den Störern.

Anmerkung: Enthalten ist auch eine kurze Darstellung des Meinungsstreits zum „Gefahrenverdacht“.

Einleitung

Also nochmal: Typisch ist der Fall, dass eine Polizei- oder Ordnungsbehörde gegenüber einem anderen gehandelt hat, ihn zu etwas gezwungen hat, was er nicht wollte. Sofern man nicht einschlägige Tatbestände (etwa die Standardmaßnahmen) anwenden kann, wird man bei der „Generalklausel“ landen. Und damit die (so wie die Standardmaßnahmen) passt, braucht man zuerst mal eine Gefahrenlage.

Das Polizeirecht unterscheidet hier 4 Gefahren und eine veraltete, die man heute zwar begrifflich noch kennen muss, aber nicht mehr im Rahmen der Generalklausel braucht:

  1. Tatsächliche Gefahrensituation
  2. Anscheinsgefahr
  3. Scheingefahr oder auch Putativgefahr
  4. Gefahrenverdacht
  5. Veraltet: Latente Gefahr

Zur Einordnung einer Situation in eine Gefahrenlage werden zwei Bewertungsstufen eingesetzt:

  1. ex-ante: Wie hat sich die Situation im Zeitpunkt der Einschätzung dargestellt, konnte der handelnde (Beamte) nach objektiver Beurteilung davon ausgehen, dass eine Gefahr vorliegt?
  2. ex-post: Lag auch bei nachheriger Berücksichtigung eine Gefahrenlage vor?

Die Gefahrstufen

Der erste Fall, die tatsächliche Gefahrensituation , ist einfach: Man kann beides bejahen. In dem Fall liegt eindeutig eine tatsächliche Gefahrensituation vor, somit eine Gefahr im Sinne der Generalklausel.

In der zweiten Konstellation (Anscheinsgefahr ) wird es schwieriger: Man hat hier den Fall, dass der Handelnde ex-ante eine Gefahrensituation annehmen durfte, vielleicht sogar musster – bei einer ex-post Betrachtung liegt aber eindeutig keine Gefahr vor. Auch wenn hier keine tatsächliche Gefahr vorlag, so durfte der Handelnde aber dennoch von einer Gefahr ausgehen (es ist ja eine Prognoseentscheidung!), weswegen es sich um eine Anscheinsgefahr handelt, was wiederum eine Gefahr der Generalklausel darstellt.

Die dritte Konstellation, die Scheingefahr , ist wieder einfach: Der Handelnde nimmt pflichtwidrig eine Gefahr an: In dem Fall liegt keine Gefahrensituation vor.

Der „Gefahrenverdacht“ ist die inhaltlich spannendste Variante: Hier kann man mitunter knobeln. In diesem Fall geht die Behörde davon aus, dass der Eintritt einer Gefahr nicht wahrscheinlich, sehr wohl aber möglich ist. An dem Punkt scheiden sich nun die Geister, da man streiten kann, ob dies überhaupt als Gefahr anzusehen ist. Eine alte Auffassung (Möller/Wilhelm) lehnt dies rigoros ab, während eine andere es partout immer annehmen möchte (So Brandt/Smeddinck in JURA 1994 ab Seite 225).

Eine vermittelnde dritte Ansicht (Wollfgang/Hendriks/Merz Rn.251) stellt auf die bedrohten Rechtsgüter ab: Solange es sich um bedeutende handelt (Leben, Freiheit etc.) ist von einer Gefahrenlage auszugehen, sonst nicht. In dem Fall können also Gefahrabwehrmaßnahmen ergriffen werden.

Exkurs: Gefahrerforschungsmaßnahmen

Interessant sind immer die Gefahrerforschungsmaßnahmen – so kann und muss mitunter die Behörde (etwa wenn sie die Möglichkeit iener Gefahr erkennt, nicht aber die wahrscheinlichkeit) ermitteln, wie der tatsächliche Sachverhalt aussieht um dann ggfs. einzugreifen. Die Frage ist nur: Was ist erlaubt?

Zuerst mal ist zu unterscheiden, ob die entsprechende Gefahr mit einer bestimmten Wahrscheinlichkeit eintreten wird. Falls ja liegt ja schon eine Gefahrenlage vor, die zu Maßnahmen (spätestens im Rahmen der Generalklausel) ermächtigen würde. Wenn die Behröde aber schon handeln darf, dann darf sie auch erst recht (nur) ermitteln.

Sofern man keine Wahrscheinlichkeit bejahen kann, muss man unterscheiden ob in Rechtspositionen von Bürgern eingegriffen wird oder nicht. Wenn nein (Klassisches Beispiel ist die Streifenfahrt von Polizisten) ist in Anlehnung an den §24 VwVfG Bund kein Problem zu sehen.

Wenn aber in Rechtspositionen eingegriffen wird (Der Polizist betritt die Wohnung), braucht man eine gesetzliche Grundlage. Wenn man nun keine findet (etwa im Rahmen einer Verordnung, wird es da haarig. Man kann nun einerseits vertreten, die Gefahrerforschungsmaßnahmen wären ein zwingender Bestandteil der Generalklauseln, das ist aber ebenso abzulehnen wie Konstruktionen über den §24 VwVfG Bund oder eine gedachte Mitwirkungspflicht über den §26 II VwVfG Bund (der eine solche nicht beinhaltet).
Erwähnenswert ist eine Ansicht von Schenke, der meint: Wo die Behörde bei einem Gefahrenverdacht ermittelt und jemand behindert oder verhindert die Ermittlungen, dann gefährdet dieser die Funktionsfähigkeit des Staates und seiner Behörden, somit die öffentliche Sicherheit.

Latente Gefahr

Kurz zur latenten Gefahr: Die war früher mal wichtig. Es ging etwa um Fälle, in denen jemand einen Betrieb unterhält, der „stinkt“. Weil der Betrieb auf dem freien Land steht, interessiert das aber keinen. Nach einiger Zeit wird das Umland erschlossen und die „Strinkerei“ belästigt nun die angrenzenden Nachbarn. Die Gefahr (Gestank) wahr schon immer latent vorhanden, tritt aber erst jetzt als Problem auf.

Heute braucht man hier keine eigene Rechtsfigur mehr, das wird über die spezialgesetzlichen Regelungen wie aus dem Immissionsschutzrecht gelöst.

Literatur zum Vertiefen

In NRW empfehle ich zum Lernen den Wolffgang/Hendriks/Merz, den ich hier schon (wenn auch nicht so ausdrücklich) anrate. In dem verlinkten Artikel werden noch weitere Bücher kurz angesprochen.

In der JuS habe ich eine Fülle von Inhalten gefunden, herausheben möchte ich die folgenden Fundstellen:

  • Unmittelbare Maßnahmen der Gefahrenabwehr: Rechtliche Einordnung, Erscheinungsformen und Kosten – Kästner in JuS 1994 ab Seite 361
  • Grundfälle zum Polizei- und Ordnungsrecht: Wer das Thema nochmal vollständig aufarbeiten will oder gerade erst lernen möchte, findet hier alles was er braucht. Sehr umfangreicht aber wirklich ausgezeichnet Schoch in
    1. JuS 94 – Seiten 391, 479, 570, 667, 754, 849, 932, 1026
    2. JuS 95 – Seiten 30, 215, 307, 504
  • Zur Störerauswahl: Hier wird ein Urteil des VGH München besprochen zum Thema – wen in Anspruch nehmen bei einer Störermehrheit. Nachzulesen bei Hornig in JuS 2002 ab Seite 21.
  • Kostenerstattung einer Gemeinde für die polizeiliche Gefahrenabwehr – der Titel ist zu lang, ich schreibe kurz was zum Sachverhalt: Die Polizei löscht einen brennenden Papierkorb auf Gemeindegelände mit ihrem Feuerlöscher und verlangt nun von der Gemeinde den Ersatz der Kosten für die Neubefüllung. Keine Klausur, kein Scherz: Echter Sachverhalt. Das Urteil des OVG Münster ist bis heute Klausurrelevant und sehr gut aufbereitet von Oldioges in der JuS 1989 ab Seite 616.
  • Zur Gefahrenabwehr findet man im Rahmen der Reihe „Besonders Verwaltungsrecht im 1. Examen“ eine aktuelle Aufbereitung on Beljin in der JuS 2003 auf den Seiten 556, 660, 860 und 970.

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