Seit Jahrzehnten dümpelt der Art.15 GG in unserem Grundgesetz vor sich hin – um nun plötzlich jedenfalls in den Medien von großem Interesse zu sein. Neben der Tagespresse aber bietet sich der Art.15 GG, gerade wegen der eher geringen Beachtung in Rechtsprechung und Literatur, aber in Klausuren an, um das juristische Grundverständnis von Bearbeitern auf “unbekanntem Terrain” zu prüfen. Nicht ohne Grund findet sich erstmals im Jahr 2008 ein Aufsatz zum Art.15 GG in der Juristischen Schulung. Ich habe einige essenzielle Informationen zur “Sozialisierung” herausgesucht und gesammelt.
Allgemeines vorab
Ohne nähere Vertiefung ein Zitat:
Das Grundgesetz garantiert weder die wirtschaftspolitische Neutralität der Regierungs- und Gesetzgebungsgewalt noch eine nur mit marktkonformen Mitteln zu steuernde “soziale Marktwirtschaft”. Die “wirtschaftspolitische Neutralität” des Grundgesetzes besteht lediglich darin, daß sich der Verfassungsgeber nicht ausdrücklich für ein bestimmtes Wirtschaftssystem entschieden hat. Dies ermöglicht dem Gesetzgeber die ihm jeweils sachgemäß erscheinende Wirtschaftspolitik zu verfolgen, sofern er dabei das Grundgesetz beachtet. Die gegenwärtige Wirtschafts- und Sozialordnung ist zwar eine nach dem Grundgesetz mögliche Ordnung, keineswegs aber die allein mögliche.
Nachlesen kann man dies in BVerfGE 4, 7, 17 und wird daher von mir nicht weiter vertieft – bei aller Liebe zu Diskussionen, erscheint mir eine Diskussion gegen das BVerfG doch etwas überflüssig. Interessant an dieser Stelle (aber nur für Hausarbeiten bzw. Seminararbeiten) ist der Aufsatz zu Herrmann Heller in der JuS 1984, 669, 671. Zum Thema Wirtschaftsverfassungsrecht ist zudem der Hinweis auf Frotscher in der JuS 1981, ab Seite 507 angebracht, der hier unter Rückgriff auf die WRV eine vollständige Einführung in das Thema “Wirtschaftsordnung in der BRD” gibt.
Weiterhin ist fest zu halten, dass der Art.15 GG im Lichte der Entstehung des Grundgesetzes zu sehen ist: Er war die wesentliche Basis der Einigung zwischen SPD und den bürgerlichen Parteien, weswegen sein Beitrag zur politischen Einheitsbildung zu würdigen ist (so v.Münch, Art. 15, Rn.1).
Festzuhalten ist, dass jedenfalls bis heute der Art.15 GG keinerlei praktische Relevanz hatte und noch vor wenigen Jahren war bei den Autoren der h.Lit. durch die Bank zu lesen, dass der Art.15 GG keine aktuelle Bedeutung hätte. Dies ist, jedenfalls zur Zeit, wohl überhol, insofern hat sich die Bezeichnung als “Verfassungsfossil” (so Depenheuer mit Zustimmung von Frotscher, Rn.109) wohl überholt. Dies nicht zuletzt durch die Diskussionen zum “Rettungsübernahmegesetz”, bei dem sich z.B. die Frage stellt bzw. in einer Klausur stellen lässt, ob es sich (wenn überhaupt) um eine Enteignung im Rahmen des Art. 14 GG oder um eine Sozialisierung im Rahmen des Art. 15 GG handelt.
Zur Rechtsnatur des Art. 15 GG
Auf den ersten Blick erscheint der Art.15 GG nicht wie ein klassisches Abwehrrecht, kann aber durchaus als Freiheitsrecht gelesen werden, das aussagt, dass jedenfalls nur unter den Bedingungen des Art.15 GG eine Sozialisierung möglich ist (v.Münch, Art.15m Rn.5). Es gilt das Motto “Wenn, dann nur so”. Dies kann also als “Recht auf Nichtsozialisierung” verstanden werden, schon frühzeitig vertreten als Fundstelle auch bei Ehlers in JuS 1974, Seite 181.
Weiterhin kann man – wie v.Münch unter Verweis auf das BVerfG (im v.Münch, Vorbemerkung, Rn.22) – in den Grundrechten eine objektive Wertentscheidung sehen. Das sehen andere (etwa Wendt im Sachs, Art. 15, Rn.3) anders und ist bis heute ein offener Streit. Doch bietet die Sichtweise von v.Münch einen Vorzug, den er freilich selbst noch nicht gesehen hat: Natürlich ist damit der Art.15 GG unter den ersten 19 Artikel somit schon grundsätzlich kein Fremdkörper.
Doch darüber hinaus hat diese Sichtweise einen Nutzen, wenn es um die Rechtsnatur des Art.15 GG geht: Nämlich beim Bezug zu Art. 14 GG. So wird teilweise angeführt, der Art. 15 GG sei kein eigenes Rechtsinstitut, sondern nur eine Form der Qualifikation der Enteignung im Rahmen des Art. 14 GG, so etwa Wieland im Dreier oder auch bei Frotscher in der JuS 1981, Seite 893. Zutreffend sieht die h.M. hier aber ein eigenes Rechtsinstitut, das vor allem durch Zweck des Eingriffs und wirtschaftliche Verwendung geprägt ist (so Wendt in Sachs, Art.15, Rn.3).
Dabei wird in der Literatur aber verkannt, dass sich in der Sozialisierung das Sozialstaatsgebot ebenso widerspiegeln könnte, wie im Art. 14 II GG (“Eigentum verpflichtet”). Man kann durchaus den Art. 15 GG als Konkretisierung des Art. 14 II GG mit eigenem Sinngehalt verstehen und somit ein tiefgehendes Zusammenspiel zwischen den Art. 14 GG und Art. 15 GG suchen, weit über die Abwicklung der Entschädigung hinaus.
Stichpunkte zum Art.15 GG
- “können“: Da der Art.15 GG von einem “können” spricht, lässt sich in ihn kein Auftrag zur Sozialisierung hineinlesen (BVerfGE 12, 354, 363). Das heisst erstmal, es gibt weder einen zwingenden Anspruch auf eine Sozialisierung (dazu Fundstelle zu Abendroth bei Vorländer in JuS 1979, S.316, Fn.59), noch gibt der Art.15 GG eine Handhabe gegen die Privatierung staatlicher Unternehmen bzw. die Veräußerung staatlicher Anteile (BVerfGE 12, 354, 363). Das soll aber nicht der Annahme entgegen stehen, dass der Art.15 GG im Einzelfall einer Privatisierung entgegensteht, sofern in diesem Einzelfall die Privatisierung mit unerträglichen Konsequenzen (wegen der Gewinnorientierung) verbunden wäre, so v.Münch im Art.15, Rn. 9. Sehr wohl wird aber in der Literatur überlegt, ob sich eine Pflicht zur Sozialisierung ergeben kann, wenn zuvor Gemeineigentum privatisiert wurde (so v.Münch); In der Tat erscheint diese Überlegung bei lebensnotwendigen Dingen wie z.B. der Wasserversorgung, durchaus nicht ohne Fundament.
- “Gemeineigentum” bzw. “Gemeinwirtschaft”: Hier liegt m.E. eine große Fehlerquelle, in die man schnell tappen kann. Die “Gemeinwirtschaft” ist nicht mit einer “Verstaatlichung” zu verwechseln. Wie v.Münch (Rn.12) zu Recht hervorhebt, ist eine Verstaatlichung nicht zwingend eine Sozialisierung (dazu auch Frotscher, Rn.114). Vielmehr muss die Überführung in das Gemeineigentum (was auch zu Händen der Gemeinden etc. geschehen kann, Münch/12; Sachs/5) zum Zwecke der Gemeinwirtschaft erfolgen. Kennzeichen der Gemeinwirtschaft ist dabei eine spezifische Motivation (fehlende Absicht der Gewinnerzielung) und eine spezifische Organisation (gemeinsame Bewirtschaftung), siehe dazu Frotscher Rn.112. Frotscher stellt dabei klar (Rn.113): Gemeinwirtschaft ist vergesellschaftete Wirtschaft, Gemeineigentum vergesellschaftetes Eigentum.
Dabei bedeutet Gemeinwirtschaft das Gegenstück zur individuellen Gewinnorientierung (Münch/11;Sachs/5), das heißt die Fortführung des Enteigneten im Sinne des Gemeinwohls (Sachs/5).
Besondere Bedeutung hat dies bei der rein fiskalischen Enteignung, wenn also der Staat aus eigenem Gewinnstreben heraus ein Unternehmen verstaatlichen möchte: Dies ist keine Sozialisierung, also nicht vom Art.15 GG gedeckt (Sachs/5;Münch/13). Ebenfalls sind sonstige andere Beweggründe – etwa angestrebte gesellschaftliche Veränderungen – nicht ausreichend, Frotscher Rn.113.
Ebenfalls keine Sozialisierung ist die Mitbestimmung, solange die gewinnorientierte Wirtschaftsweise fortgeführt wird (Münch/14).
Der Art.15 GG schränkt seine Anwendung selbst ein auf bestimmte Gegenstände der Sozialisierung, die im Folgenden aufgeschlüsselt werden.
- “Grund und Boden“: Erstmal einfach – umfasst sind Grundstücke jeglicher Art inkl. Bestandteile und Zubehör (also auch Häuser!). Es ist aber umstritten, ob die Nutzung eine Rolle spielt, ob das Grundstück etwa von einem nicht sozialisierbaren Unternehmen oder von einer Privatperson zu privaten Zwecken genutzt wird (Münch/16).
Erstmal spricht der Wortlaut des Art.15 GG eindeutig klar gegen eine Eingrenzung, zumal die Frage ist, ob nicht zwar eine Enteignung möglich wäre, aber eben die Nutzungsbefugnis bestehen bleiben müsste (Dreier/20), so dass sich die Problematik entschärft und gerade mit Blick auf die Banken- und Immobilienkrise eine nicht mehr nur theoretische Frage ist, die zudem dem Schutz der Eigenheimbesitzer dienen könnte. Hier käme es auf die konkrete Ausgestaltung des Gesetzes an. Dabei meint Rüfner aber (JuS 1973, Seite 594), dass die Trennung zwischen Verfügungseigentum und Nutzungseigentum zwar gut klingt, aber eben nicht der Institutsgarantie des Art. 14 GG genügt. Sollte man also diesem Weg folgen, muss man wohl dennoch darauf achten, es nicht zu übertreiben.
Im Ergebnis will die wohl h.M. die Sozialisierung von Grund und Boden bei privaten Grundstücken und nicht sozialisierbaren Unternehmen aber ausschließen (Sachs/7; Dreier/20).
- “Naturschätze“: Ebenfalls unkompliziert – umfasst ebenso Bodenschätze wie auch Naturkräfte (Wasserkraft, Windkraft). Umstritten ist, ob auch die Atomkraft dazu zählen soll (pro: Münch/17;Dreier/21 – contra: Sachs/8), was aber letztlich eine Kunstdiskussion ist, da das nötige Uranerz unstreitig erfasst ist.
Insgesamt ist mir persönlich die Ganze Diskussion um die “Naturkräfte” schleierhaft, da durch den Art.15 GG mit dem Begriff der Naturkräfte zwar ein Griff auf die “Windkraft” als solche theoretisch möglich ist, aber sicherlich nicht über die Naturschätze auf die zur Nutzung aufgestellten Windkraftanlagen. Ebenso ist der umgewandelte Strom kein Naturschatz mehr. Vielmehr muss man hier, mit teleologischem Blick auf die Naturschätze, über die “Produktionsanlagen” vorgehen, wenn man den Zugriff auf den Strom bzw. die umwandelnden Anlagen ermöglichen will. Hummel (JuS 08, 1067, Fall 4) versucht zwar einen Fall zu konstruieren (Nutzbarmachung von Wassergefälle auf privatem Grundstück), doch auch hier liegt m.E. ein finaler Eingriff in Grund und Boden vor, der dann wertend zu betrachten ist.
- “Produktionsmittel“: Hier, bei den Produktionsmitteln, liegt der große Streit im Rahmen des Art.15 GG. Dass die Mittel (das sind auch Betriebe!), die der Erzeugung von Gütern dienen, hierunter fallen, ist unstreitig und ohne Probleme (Münch/18). Streitig wird es aber im Bereich der Dienstleistungen, speziell wenn es um Finanzdienstleistungen und hier Banken, geht. Gerade weil in diesem Punkt der Schwerpunkt liegt, möchte ich das jetzt nicht vertiefen, sondern gleich nochmals aufgreifen und dann mit mehr Raum darstellen. Daher nur der Hinweis, dass es zu dieser Frage zwei Meinungen gibt, die einmal weit Argumentieren und die Dienstleistungen erfassen; und dann einmal eng argumentieren und die Dienstleistungen ausschließen. Hier bietet sich in der Klausur die Möglichkeit, Fragestellungen einzubauen und den Bearbeiter zu prüfen – dabei warne ich ganz besonders vor Rattenfängern und dem Fettnapf “Rechtspolitik”. Sogleich mehr dazu.
- “Gesetz”: Gefordert ist ein Parlamentsgesetz, auf keinen Fall ein Verwaltungsakt (Münch/20;Sachs/16). Dass der Art.15 GG im Spannungsverhältnis zum Verbot des Einzelfallgesetzes steht (Art.19 GG) liegt auf der Hand, aber auch in der Natur der Sache. Die Diskussion, ob sich damit Probleme ergeben (so etwa Depenheuer) ist überholt und verkennt, dass das gesetzliche Einzelfallverbot schon bei Art.14 GG Ausnahmen begegnet und insofern die Ausnahme beim Art.15 GG angebracht ist (Münch/20).
- Sonderfall: Enteignung von Presseunternehmen. Wenn man Art.5 GG als lex specialis sieht, ist die Enteignung von Presseverlagen ausgeschlossen.
- Hinweis: Ob Sozialisiert wird, steht im Ermessen des Gesetzgebers, die Anwendung des Verhältnismäßigkeitsprinzips ist insofern außen vor zu lassen (Pieroth/Schlink, Rn.955). Hierin kann man auch einen Grund zur Loslösung vom Art.14 GG sehen: Die Berücksichtigung der Eigentümerinteressen bleibt somit außen vor (Pieroth/Schlink, Rn.955).
Streit um die Produktionsmittel
Fallen unter die Produktionsmittel nun Banken (und sonstige Finanzdienstleister) oder nicht? Frotscher weist zu Recht darauf hin (Rn.115), dass sich mit den bisherigen Interpretationsregeln kein eindeutiges Ergebnis erzielen lässt. Vielmehr hat jede Sichtweise gute Argumente, die sich aber aufrechnen lassen. So weist Wendt im Sachs (Rn.11) darauf hin, dass offensichtlich nur Schlüsselindustrien im Blickfeld lagen, der Dienstleistungssektor aber ausgespart wurde. Auch wurde der alte Art. 156 WRV, der von “privaten wirtschaftlichen Unternehmungen” sprach, ganz bewusst nicht aufgenommen. Dem aber hält Frotscher gelungen entgegen, dass die Wirtschaftswissenschaften zu den Produktionsmitteln nunmal die drei Faktoren Arbeit, Boden und Kapital rechnen. Dazu fällt mir spontan ein, dass mit Kapital aber nicht unbedingt auch der Kapitalgeber gemeint sein muss. Womit man bei dem Punkt ist, welcher Sprache man nun folgt und dass die “allgemeine Sprache” nicht differenzierbar ist (siehe Frotscher unter Verweis auf Huber und Depenheuer). Teleologisch aber ist festzuhalten, dass es nicht verständlich ist (Münch/18 unter Verweis auf Bettermann), gerade die “Kommandohöhen der Wirtschaft” auszunehmen. Hier spricht auch gerade das staatliche Aufsichtssystem dafür, dass eben nicht eine vollständige Freistellung erfolgen sollte und der Staat schon die soziale Verantwortung sieht und sucht.
Jedoch muss der Art.15 GG im Zusammenhang mit Art.14 GG (Garantie des Eigentums) gesehen werden und darf daher nicht so weit reichen, wie der Wortlaut es zunächst nahe legt (dazu Rüfner in JuS 1973, 593). Vielmehr ist auch daran zu denken (Badura in JuS 1976, S.210), dass eine umfassende Konzentration der politischen Herrschaft und der ökonomischen Macht die rechtsstaatliche Definiertheit und demokratische Kontrollierbarkeit der Staatsgewalt aufheben würde.
Dass jedenfalls sprachlich der Ausschluss von Banken vom “Produktikonsmittel” nicht zwingend ist, ist wohl inzwischen h.M., die dann deswegen auch andere Argumente sucht. Insbesondere aber auch die Zeit in der das Grundgesetz entstanden ist (eine Zeit, in der die Gesellschaft noch vom produzierenden Gewerbe geprägt war!) hindert nicht an einer weiten Auslegung, analog ist an die weite Auslegung des Fernmeldegeheimnisses zu denken, das heute auch den Internetverkehr umfasst. Dass der Wortlaut des Grundgesetzes insofern aufgrund des Alters eine dynamische Auslegung erfordert, ist keinesfalls neu. Insofern wäre es wohl falsch, sich – anders als früher – nur auf die sprachliche Auslegung zu berufen, wenn man es denn ablehnen möchte.
Die bis hier angebrachten Argumente und Fundstellen sollten zum Vertiefen reichen. Jedenfalls Frotscher meint – und es erscheint mir richtig – dass es h.M. sei, dass Banken, Versicherungen, Handels- Verkehrs-, Transport- und Kreditunternehmen nicht sozialisierungsfähig sind (Frotscher Rn.115). Allerdings weist Frotscher ebenfalls darauf hin (JuS 1981, Seite 894), dass eine “Verstaatlichung” – wie ja auch schon oben ausgeführt – eben keine Sozialisierung ist.
Insofern muss man zwischen den Begriffen trennen, was bei Frotscher die Konsequenz hat: Nur wenn eine Sozialisierung gemeint ist, ist mit Art. 15 GG überhaupt eine Möglichkeit vorhanden, ein Gesetz mit diesem Inhalt zu schaffen (dann mit dem Problem, dass Banken bei Frotscher vom Art.15 Gg nicht erfasst sind). Eine reine Verstaatlichung via Gesetz, ohne Vergesellschaftlichung, geht bei Frotscher nicht (JuS 1981, Seite 894 und Frotscher Rn.115 a.E.). Jedenfalls die Frage der reinen Verstaatlichung muss aber angesichts der aktuellen Entwicklunen wohl noch einmal auf den Prüfstand. Zu dem Thema “Sozialisierung der Banken” gibt es zudem eine Dissertation von Diessner (Erlangen-Nürnberg, 1979), die mir aber nicht vorliegt, daher hier nur der Hinweis auf diese Arbeit.
Mit Blick auf die Klausur ein anderer Hinweis: Es gibt genügend Argumente auf sprachlicher und teleologischer Ebene. Man sollte den Griff zu rechtspolitischen Argumenten als Bearbeiter vermeiden so gut es geht (ganz lässt es sich ja nicht vermeiden) – und wenn, dann diese sauber aussuchen. Ein negativ Beispiel ist für mich Hummler in der JuS 2008, der auf S. 1071 schreibt:
Die Inangriffnahme von Sozialisierungen im Rahmen der heutigen, international verflochtenen Wirtschaftsordnung dürfte eine beträchtliche Abwanderung von Unternehmen und Kapital in Gang setzen, welche der Volkswirtschaft mehr Schaden zufügte, als Sozialisierungsmaßnahmen im Gegenzug an Vorteilen erbringen könnten.
Das klingt zuerst gut, ist aber ein zirkulärer Schluss, der besagt: “Die Einschränkung der kapitalistischen Ordnung schränkt diese ein”. Dass die Sozialisierung weiterhin –besonders eine umfangreiche – negative finanzielle Folgen haben kann, liegt auf der Hand. Da aber Sinn der Sozialisierung nicht die Schaffung von Gewinn ist (die fiskalische Zielsetzung ist ja gerade untersagt!), sondern die Absicherung der Nutznießer des sozialisierten Bereichs, ist das Argument auch noch falsch, da ein eventueller finanzieller Verlust gerade in Kauf genommen wird, und eben keine Rolle spielt.
Rechtspolitische Argumente haben immer das Problem, dass man seine eigene Sichtweise nicht davon trennen können wird. Als Bearbeiter verfällt man daher nur allzu leicht der Gefahr, die eigene Überzeugung als gutes Argument wahrzunehmen – während man sich den (gerichtlich nicht nachprüfbaren) Wertungen des Korrektors gänzlich übergibt.
Literatur
Wer sich möglichst schnell einen Überblick erarbeiten möchte, findet bei Werner Frotscher (Wirtschaftsverfassungsrecht, JuS-Schriftenreihe)ab Rn.107 einen herausragenden Überblick, der für Klausuren reichen sollte. Die Kommentierungen im v.Münch und Sachs erschienen mir auch gelungen. Trotz meiner Kritik ist der Aufsatz von Hummel (JuS 2008, ab Seite 1065) sehr gut und sollte vor dem Examen einmal aufgearbeitet werden.
Lesenswert, wenn auch nicht zwingend, sind die Entscheidungen des BVerfG:
